« Après avoir reçu l'autorisation de continuer à percevoir les impôts soit par la promulgation de la première partie de la loi de finances de l'année, soit par la promulgation d'une loi spéciale, le Gouvernement prend des décrets ouvrant les crédits applicables aux seuls services votés » article 45 alinéa 4 de la LOLF
Le projet de loi spéciale a pour objectif d’assurer « la continuité de la vie nationale et le fonctionnement régulier des services publics », en attendant l’adoption et l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2025. Grâce à ce texte, l’État est autorisé à percevoir les impôts existants et à recourir à l’emprunt. Le projet de loi spéciale permet également aux régimes et organismes de sécurité sociale d’utiliser des ressources non permanentes, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025[1].
C’est pour la première fois sous la Vème République que le Gouvernement est censuré par l’Assemblée nationale au cours d’un débat budgétaire. La censure de la loi de finances de 1979 par le Conseil constitutionnel, oblige le Gouvernement de Raymond BARRE à présenter d'urgence une loi de finances spéciale comportant un seul article, plusieurs amendements avaient été déposés et rejetés au cours du débat parlementaire. En revanche, la loi de finances spéciale de 2024 adoptée en l’absence du projet de loi de finances pour 2025 comporte trois articles :
Article 1. Autorisation de percevoir les impôts existants.
Jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2025, la perception des ressources de l’État et des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État est autorisée conformément aux lois et règlements.
Article 2. Autorisation de l’État à recourir à l’emprunt.
Jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2025, le ministre chargé des finances est autorisé à procéder à des emprunts à long, moyen et court termes libellés en euros ou autres devises pour couvrir l’ensemble des charges de trésorerie ou pour renforcer les réserves de change, ainsi qu’à toute opération de gestion de la dette ou de la trésorerie de l’État.
Article 3. Régimes et organismes de sécurité sociale habilités à recouvrir des ressources non permanentes.
Jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel ferroviaire, la Caisse autonome nationale de la Sécurité sociale dans les mines et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales sont habilitées à recourir à des ressources non permanentes dans la seule mesure nécessaire à la couverture de leurs besoins de trésorerie[2].
Les trois articles de la loi de finances spéciale garantissent trois types d’autorisations :
- autorisation à percevoir les impôts existants ;
- autorisation d'emprunt de l’État ;
- autorisation d'emprunt de plusieurs organismes de sécurité sociale, en particulier l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)[3].
Après la censure intervenue le 4 décembre 2024, l’ex-Premier ministre Michel BANIER a saisi la section des finances du Conseil d’État le 6 décembre 2024 pour avoir son avis sur la manière d’interpréter l’article 45 de la LOLF. « En l’absence de possibilité d’aboutir à la promulgation d’un projet de loi de finances pour 2025 avant le 31 décembre 2024 et dans l’attente de l’adoption d’un tel projet par le Parlement, le Gouvernement, démissionnaire depuis l’adoption d’une motion de censure intervenue le 4 décembre 2024 dans les conditions prévues au troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution et le rejet, par voie de conséquence, des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, envisage de déposer sur le bureau de l’Assemblée nationale un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l’année, en application des dispositions du 2° de l’article 45 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et de l’article 47 de la Constitution[4]. »
Le projet de loi spéciale est une alternative temporaire au projet de loi de finances initiale, puis qu’il est voté au Parlement et son adoption autorise le Gouvernement à percevoir les impôts prévus dans la loi de finances de l’année précédente (N-1), en l’espèce, les recettes prévues dans le budget 2024 avant l’adoption du budget 2025 au cours de l’année N. Les programmes de dépenses supplémentaires prévus dans le PLF 2025 rejetés en première lecture par l’Assemblée nationale le 12 novembre 2024, ne seront pas pris en compte dans l’exercice de la loi spéciale, par exemple : programmes sectoriels (Armée, Justice, Sécurité, Recherche) ou encore les dotations d’investissements aux collectivités territoriales (DETR, DPV, DSIL, DSID, « fonds vert », FNADT), sauf urgence manifeste ou versement de montants déjà alloués[5].
Le projet de loi spéciale est déposé le 11 décembre 2024 par le Gouvernement à l’Assemblée nationale, adopté en première lecture par la Chambre basse le 16 et par le Sénat le 18 décembre 2024. La loi spéciale permet d’« assurer la continuité de la vie nationale », conformément au raisonnement édicté dans la Décision du Conseil constitutionnel (DC n° 79-111 du 30 décembre 1979).
Le contenu de cette loi spéciale nécessairement temporaire est par son objet le plus minimaliste possible, n’autorisant le Gouvernement qu’à percevoir les ressources existantes et à procéder à l’emprunt, sans se substituer en aucune façon à l’adoption en bonne et due forme d’une « vraie » loi de finances initiale pour 2025[6].
Ainsi, les défis du Gouvernement pour le budget 2025 : réduire le déficit, maintenir la confiance des marchés et répondre aux attentes des citoyens[7].
Les travaux du PLF 2025 débuteront dès la reprise en janvier 2025, le Gouvernement a la possibilité soit de préparer un nouveau PLF, soit reprendre le PLF non examiné à terme en 2024 le déposer à l’Assemblée nationale pour un débat et amendements du volet recettes d’une part et volet dépenses d’autre part. Pour éviter le risque d’un second rejet du PLF 2025, les ministres de l’Économie et des Comptes Publics Éric LOMBARD et Amélie DE MONTCHALIN ont commencé à consulter les forces politiques[8], comment le Gouvernement parviendrait-il à préparer un budget répondant aux exigences en matière de réduction du déficit public et favorable à la croissance économique pour une adoption par le Parlement au premier trimestre 2025 ?
Hassan Hachim youssouf et Hassan Ahmat Djamaladine
[2] Projet de loi, n° 711 - 17e législature - Assemblée nationale
[3] Loi spéciale prévue par l'article 45 de la LOLF budget 2025 | vie-publique.fr
[5] Loi spéciale adoptée : et après ? - Le Club des Juristes
[6] Ibidem
[7] Impôts : des hausses sont envisagées dans le budget 2025, annonce le ministre de l’Économie